Tỉnh Thanh Hóa đã ban hành những văn bản về Kế hoạch phát triển giáo dục địa phương để triển khai thực hiện trong giai đoạn 2011-2017 và làm cơ sở vật chất cho việc xây dựng dự toán chi NSĐP cho GDCL. Trên cơ sở vật chất Chiến lược phát triển kinh tế – xã hội tỉnh Thanh Hóa tới năm 2020 và Quy hoạch phát triển SNGD tỉnh Thanh Hóa tới năm 2020, Sở GD&ĐT tham vấn trình UBND tỉnh phê duyệt tiêu chí Kế hoạch phát triển SNGD theo từng niên học. Nội dung kế hoạch bao gồm xác định số trường theo từng cấp học (măng non, tiểu học, THCS, THPT, những trường phổ thông nhiều cấp học); số nhóm/lớp và quy mô học trò cho Sở GD&ĐT (đối với những trường THPT; Trung tâm GDTX – dạy nghề tỉnh; Trung tâm Giáo dục Kỹ thuật tổng hợp – Hướng nghiệp) và UBND những quận, thị xã, thành phường (những trường măng non, tiểu học, THCS, những Trung tâm GDTX – dạy nghề cấp quận) chi tiết tới từng trường, từng địa phương. Ngoài ra, hàng năm, UBND tỉnh Thanh Hóa ban hành Chỉ thị về những nhiệm vụ trọng tâm niên học, trong đó xác định những nhiệm vụ chung của các đơn vị quản lý học, bậc học và nhiệm vụ cụ thể của từng cấp học; nhiệm vụ phát triển lực lượng nhà giáo và cán bộ quản lý giáo dục…. Trên cơ sở vật chất đó, Sở GD&ĐT, những địa phương tổ chức triển khai thực hiện. Đây là một trong những căn cứ quan yếu để xây dựng dự toán ngân sách cho những đơn vị để đảm bảo thực hiện những mục tiêu của ngành.

Tỉnh Thanh Hóa cũng đã phê duyệt những đề án, nhiệm vụ về phát triển lực lượng cán bộ, thầy giáo ngành giáo dục. Cụ thể: đề án “Xếp đặt, sắp xếp và tăng chất lượng lực lượng cán bộ, thầy giáo ngành giáo dục tỉnh Thanh Hóa tới năm 2020” tại Quyết định số 1378/QĐ-UBND ngày 16/4/2015 của Chủ toạ UBND tỉnh Thanh Hóa nhằm sắp đặt, sắp xếp lại lực lượng thầy giáo thích hợp với điều kiện thực tế của tỉnh và xử lý tình trạng thừa thiếu cục bộ giữa những địa phương và các đơn vị quản lý học. Đề án đã xác định cụ thể những mục tiêu về số lượng, chất lượng, cơ cấu lực lượng cán bộ thầy giáo; xây dựng lộ trình và những giải pháp triển khai thực hiện tới năm 2020. Trong điều kiện định mức phân bổ NSĐP cho GDCL thực hiện theo biên chế được cấp với thẩm quyền giao thì những tiêu chí được xây dựng trong đề án này là cơ sở vật chất cho cơ quan tài chính, cơ quan GD&ĐT địa phương dự kiến nguồn lực NSĐP để đảm bảo duy trì hoạt động thường xuyên của ngành giáo dục trong trung hạn.

Đồng thời, tỉnh Thanh Hóa ban hành những đề án nhằm tăng cường cơ sở vật chất vật chất những trường THPT với khả năng đạt chuẩn quốc gia, tăng chất lượng giáo dục miền núi tỉnh Thanh Hóa tới năm 2020 với những mục tiêu, nhiệm vụ cụ thể để triển khai thực hiện trong giai đoạn vừa qua. Những đề án: Củng cố và phát triển hệ thống trường phổ thông DTNT tỉnh Thanh Hóa, giai đoạn 2011-2015 và 2016-2020; Mở rộng, nâng cấp khu nhà ở nội trú cho học trò trường THCS và THPT những quận miền núi cao tỉnh Thanh Hóa tới năm 2020; Mở rộng, nâng cấp những trường THPT để đạt chuẩn quốc gia tới năm 2020… Những đề án được phê duyệt lộ trình thực hiện cụ thể là cơ sở vật chất để cơ quan Tài chính tham vấn sắp đặt nguồn lực để thực hiện trong cả giai đoạn, tăng tính chủ động trong việc thực hiện nhiệm vụ của cơ quan Tài chính và những chủ đầu tư (Sở GD&ĐT; UBND cấp quận). Những đề án này mới giải quyết được một phần nhỏ nhu cầu đầu tư mở rộng, nâng cấp cơ sở vật chất vật chất của những trường công lập trên khu vực tỉnh.

Tuy nhiên, chưa với sự gắn kết chặt chẽ giữa lập kế hoạch và ngân sách, quan niệm nhiều năm trong lập kế hoạch tài khóa và ngân sách hằng năm cho GDCL chưa thể hiện rõ nét. Giai đoạn 2011-2016, thực hiện theo Luật NSNN năm 2002, địa phương chưa lập ngân sách trung hạn và lập ngân sách theo kết quả thực hiện nhiệm vụ. Tuy nhiên, những biểu hiện tầm nhìn ngân sách trung hạn đã thể hiện qua việc vận dụng thời kỳ ổn định ngân 2011 – 2015; phân bổ ngân sách phải phù hợp với những ưu tiên trong kế hoạch phát triển KT-XH 5 năm và hằng năm của địa phương. Giai đoạn 2017-2020, thực hiện theo Luật NSNN năm 2015, địa phương đã bước đầu lập kế hoạch tài chính ngân sách 03 năm địa phương (giai đoạn 2018-2020) nhưng còn nhiều lúng túng trong quá trình thực hiện do những bất cập trong quy định của Trung ương. Đối với việc lập kế hoạch tài chính – NSNN 03 năm ở địa phương, Nghị định 45/2017/NĐ-CP ngày 21/4/2017, Thông tư 69/2017/TT-BTC ngày 07/7/2017chỉ quy định về việc lập kế hoạch tài chính – NSNN 03 năm của tỉnh và những đơn vị cấp tỉnh. Đây là một khó khăn trong quá trình thực hiện bởi ngân sách tỉnh bao gồm ngân sách cấp tỉnh và ngân sách những quận, thị xã, thành phường thuộc tỉnh. Thanh Hóa là một tỉnh với địa bàn rộng, những nhiệm vụ chi cho GDCL tập trung chủ yếu ở khối quận nên lúc những quận, thị xã, thành phường ko xây dựng kế hoạch tài chính – ngân sách 03 năm thì sẽ rất khó tổng hợp được kế hoạch tài chính – ngân sách 03 năm của tỉnh một cách sát thực.

Ngành giáo dục chưa dự kiến những chương trình, nhiệm vụ, bối cảnh phát triển ngành giáo dục địa phương để xem xét, xác định nhiệm vụ ưu tiên của ngành năm kế hoạch làm cơ sở vật chất cho việc xây dựng dự toán chi NSĐP cho GDCL. Kế hoạch phát triển ngành giáo dục được xây dựng cho những niên học nhưng mới ngừng lại ở việc xác định tiêu chí giáo dục cho những cơ sở vật chất GDCL trên khu vực tỉnh, chưa với kế hoạch tổng thể cho toàn bộ hoạt động của ngành giáo dục. Một số chương trình, dự án được xây dựng nhưng còn mang tính nhỏ lẻ, khắc phục một nhu cầu đầu tư, một nhiệm vụ phát sinh của ngành chứ chưa với bản đề xuất tổng thể những chương trình, nhiệm vụ, những dự án, đề án của ngành phục vụ cho việc thực hiện những mục tiêu phát triển giáo dục địa phương. Chính vì vậy, kế hoạch phát triển và những chương trình, nhiệm vụ, dự án, đề án chưa với tầm nhìn trung và dài hạn, chưa tạo ra được những giải pháp mang tính “dài tương đối” cho ngành giáo dục. Đồng thời, những nhiệm vụ được xây dựng chưa xây dựng những tiêu chí giám định mức độ hoàn thành để làm cơ sở vật chất xác định kết quả thực hiện nhiệm vụ của ngành.

Trên thực tế, trong giai đoạn 2011-2017, kinh phí thực hiện những chương trình, đề án được lồng ghép từ nhiều nguồn (NSTW tương trợ thực hiện những chương trình trên khu vực tỉnh, vốn NSĐP và những nguồn huy động hợp pháp khác). Ngoài ra, do khả năng nguồn lực với hạn, ko phải tất cả những chương trình, nhiệm vụ của ngành giáo dục đều được sắp đặt kinh phí thực hiện mà những cơ quan chủ trì phân bổ phải sắp xếp, lựa chọn theo thứ tự ưu tiên. Tuy nhiên, việc lựa chọn những chương trình, nhiệm vụ theo thứ tự ưu tiên chưa được thực hiện một cách rõ ràng, sáng tỏ.

Định mức phân bổ chi thường xuyên NSĐP cho GDCL giai đoạn 2011-2016 và 2017-2020

Tiêu chí được sử dụng lúc Trung ương phân bổ ngân sách cho GD&ĐT của địa phương là dân số trong độ tuổi đi học. Tuy nhiên, để thích hợp với điều kiện cụ thể của địa phương, giai đoạn 2011-2016, tiêu chí phân bổ NSĐP cho GDCL đối với những cơ sở vật chất giáo dục cấp tỉnh và những địa phương được lựa chọn là số học trò theo quyết định của cấp với thẩm quyền và phân thành 04 vùng (thành phường, thị xã; đồng bằng; núi thấp; núi cao) [36].

Trên cơ sở vật chất định mức phân bổ của Trung ương cho tỉnh và khả năng NSĐP, định mức phân bổ chi NSĐP cho SNGD tỉnh Thanh Hóa giai đoạn 2011-2015, kéo dài tới hết năm 2016 được phân loại theo từng cấp ngân sách, theo từng cấp học và với phân biệt theo vùng, miền; đảm bảo kinh phí phân bổ cho giáo dục ko thấp hơn kinh phí được Trung ương phân bổ. Định mức phân bổ như sau:

– Đối với những đơn vị dự toán cấp tỉnh: định mức phân bổ chi NSĐP cho những trường THPT được phân làm 04 mức theo 04 khu vực (thành phường, thị xã; đồng bằng; núi thấp; núi cao).

Bổ sung ngoài định mức những nội dung: chế độ học bổng, trang cấp cho học trò trường nội trú; Bù chênh lệch chính sách ưu đãi của những đối tượng dược hưởng theo Nghị định số 61/2005/QĐ-TTg với mức hưởng chung của các đơn vị quản lý học; Chế độ khuyến khích đối với cán bộ, thầy giáo, học trò và bổ sung huấn luyện đội tuyển thi quốc tế của trường THPT chuyên Lam Sơn.

– Định mức phân bổ chi SNGD cho ngân sách quận: phân biệt theo từng cấp học, theo từng khu vực; thể hiện sự ưu tiên phân bổ nguồn lực cho khu vực với điều kiện kinh tế – xã hội khó khăn (núi thấp, núi cao).

Bổ sung ngoài định mức: chế độ học bổng, trang cấp cho học trò trường nội trú; Bù chênh lệch chính sách ưu đãi của những đối tượng dược hưởng theo Nghị định số 61/2005/QĐ-TTg với mức hưởng chung của các đơn vị quản lý học; phụ cấp dạy lớp ghép với thầy giáo tiểu học theo quyết định 15/2010/QĐ-TTg; kinh phí bồi dưỡng, tập huấn chuyên môn, nghiệp vụ cho cán bộ, công chức, viên chức quận; kinh phí tương trợ hội khuyến học quận, thị xã, thành phường (40 triệu đồng/năm); chi nghiệp vụ chuyên ngành (bồi dưỡng thầy giáo thường xuyên và định kỳ, thi học trò giỏi cấp quận, kinh phí thi tốt nghiệp….).

Định mức trên bao gồm tiền lương, những khoản phụ cấp theo lương (mức lương cơ bản 730.000 đồng/tháng) và đảm bảo chi nghiệp vụ năm đầu thời kỳ ổn định tối thiểu 10%. Những năm tiếp theo trong thời kỳ ổn định, lúc Nhà nước tăng lương tối thiểu thì ngân sách chỉ cấp bù phần chênh lệch so với phần huy động 40% từ nguồn thu học phí để đảm bảo trả tiền tư nhân (tiền lương, phụ cấp, những khoản với tính chất lương) theo chính sách.

Căn cứ định mức phân bổ trên, Sở Tài chính/phòng TCKH trực tiếp tham vấn thực hiện phân bổ dự toán chi thường xuyên đối với từng cấp ngân sách cho những trường thuộc tỉnh/quận quản lý.

Định mức phân bổ trên đã phân biệt theo địa bàn địa lý, từ đó góp phần đảm bảo yêu cầu công bằng trong giáo dục. Định mức phân bổ chi NSĐP cho GDCL tỉnh Thanh Hóa giai đoạn 2011-2016 cho các đơn vị quản lý học phân chia thành những nhóm, tương ứng với những khu vực: thành phường, thị xã; đồng bằng; núi thấp; núi cao. Thể hiện sự ưu tiên phân bổ nguồn lực cho khu vực với điều kiện kinh tế – xã hội khó khăn hơn, giảm bất đồng đẳng về thời cơ tiếp cận giáo dục của người dân và tạo ra khả năng phân phối nhà cung cấp giáo dục tương đương giữa những cơ sở vật chất giáo dục.

Tuy nhiên, định mức phân bổ chi NSĐP cho GDCL giai đoạn 2011-2016 với tính hiệu lực thấp, không phù hợp được nhu cầu kinh phí hoạt động của ngành giáo dục. Mặc dù tiêu chí phân bổ được xác định là số học trò các đơn vị quản lý học, tuy nhiên trên thực tế, do sự khác biệt về điều kiện kinh tế – xã hội gữa những vùng trong tỉnh, số học trò của những trường, những địa phương là khác nhau và luôn với sự biến động. Ở khu vực miền núi, đặc thù là khu vực núi cao, những trường thường với nhiều điểm trường lẻ, số học trò tới trường ít. Ngoài ra, biên chế thầy giáo giao đối với một số trường chưa thích hợp với số học trò theo định mức. Để đảm bảo thực hiện những mục tiêu giáo dục, đặc thù là đối với bậc học măng non và tiểu học, thì một số địa phương/trường học với ít học trò, số học trò/lớp ko đạt định mức nhưng vẫn phải sắp đặt đủ thầy giáo, cơ sở vật chất vật chất để duy trì hoạt động giảng dạy, học tập. Đối với những địa phương/đơn vị này nếu phân bổ theo số học trò thì ko đảm bảo kinh phí thực hiện nhiệm vụ của ngành giáo dục. Chính vì vậy, tiêu chí phân bổ thường được sử dụng là biên chế được cấp với thẩm quyền giao và đảm bảo cơ cấu giữa chi lương và chi hoạt động là 90:10.

Đối với một số địa phương, lúc xác định dự toán theo số học trò các đơn vị quản lý học ko đảm bảo được chi tiêu cho số biên chế của ngành được giao và tỷ lệ chi nghiệp vụ 10% thì vận dụng tính dự toán theo chế độ – chi khác với tỷ lệ 90:10 để xác định dự toán báo cáo UBND tỉnh, trình HĐND tỉnh phê duyệt.

Việc xác định chi nghiệp vụ theo lương dẫn tới những trường với hệ số lương cao thì chi khác to, những trường miền núi, trường bán công chuyển sang công lập hệ số lương thấp, chi khác ít, dẫn tới chi khác giữa những trường với khoảng chênh lệch ko hợp lý. Trong lúc đó, những khoản chi hoạt động SNGD của một nhà trường cơ bản như nhau, số thầy giáo, số lớp nhiều hay ít đều phải thực hiện thứ tự dạy và học giống nhau cũng là một khó khăn cho những cơ sở vật chất giáo dục trong quá trình thực hiện dự toán.

Định mức phân bổ chi thường xuyên NSĐP cho GDCL mặc dù đã với sự phân biệt theo khu vực nhưng chưa với sự phân biệt theo chất lượng phân phối nhà cung cấp giáo dục. Định mức phân bổ chỉ phân biệt theo khu vực và cấp học. Những cơ sở vật chất giáo dục ở cùng địa bàn, cùng cấp học thì hưởng mức tương trợ từ NSĐP như nhau. Điều này ko tạo được động lực cho những cơ sở vật chất giáo dục tăng chất lượng trong phân phối nhà cung cấp giáo dục.

Trong điều kiện nền kinh tế luôn với lạm phát, việc giữ duy trì định mức trong suốt thời kỳ ổn định cũng gây khó khăn cho những đơn vị. Cơ cấu chi trong định mức phân bổ là đảm bảo tỷ lệ cung cấp tiền lương, những khoản phụ cấp theo lương 90%, những khoản chi nghiệp vụ tối thiểu 10% (theo lương cơ sở vật chất 730.000 đồng/tháng). Tương tự, phần kinh phí dành cho chi cho hoạt động nghiệp vụ chuyên môn của đơn vị ko thay đổi trong suốt thời kỳ ổn định, đơn vị gặp nhiều khó khăn trong việc đảm bảo kinh phí phục vụ hoạt động chuyên môn lúc giá cả hàng hóa, nhà cung cấp luôn biến động. Trong lúc đó, để tăng chất lượng nhà cung cấp giáo dục, những trường thường với nhu cầu một khoản to cho việc đầu tư trang bị cơ sở vật chất vật chất (máy tính, máy chiếu,…). Trên thực tế, ko với những quy định cụ thể cho thứ tự thực hiện những khoản mục này từ việc huy động của PHHS mà hoàn toàn phụ thuộc vào khả năng “vận động” của những trường. Về phía phụ huynh, thường ko nắm được một cách tổng thể nhu cầu đầu tư của nhà trường đối với những nội dung này lúc đóng góp “tự nguyện”. Tức là việc huy động những khoản đóng góp tự nguyện nhiều lúc ko đảm bảo tính “sáng tỏ”.

Định mức chưa tính tới khả năng huy động nguồn thu ở các đơn vị quản lý học. Định mức phân bổ chi SNGD nói trên được xây dựng từ năm 2011 trên cơ sở vật chất đảm bảo giá thành huấn luyện cho 01 học trò ở các đơn vị quản lý học theo cơ cấu giữa chi trả tiền tư nhân (90%) và chi nghiệp vụ (tối thiểu 10%), chưa tính tới khả năng huy động nguồn thu ở các đơn vị quản lý học theo lộ trình. Trong giai đoạn này, khung học phí đối với giáo dục măng non và giáo dục phổ thông được quy định cho niên học 2010-2011 và được điều chỉnh theo chỉ số giá tiêu tiêu dùng tăng bình quân hàng năm do Bộ KH&ĐT thông tin [20]. Tuy nhiên, định mức phân bổ NSĐP cho GDCL tỉnh Thanh Hóa ko với sự điều chỉnh nào trong suốt thời kỳ ổn định 2011-2016.

Mặc dù định mức phân bổ chi NSĐP cho GDCL giai đoạn 2011-2016 bộc lộ nhiều hạn chế như trên nhưng định mức phân bổ chi NSĐP cho GDCL giai đoạn 2017-2020 lại được xây dựng dựa trên nguyên tắc gắn liền với quản lý chặt chẽ biên chế, lấy biên chế làm trung tâm, ko khắc phục được những hạn chế của định mức giai đoạn 2011-2016 mà chủ yếu chỉ xử lý vấn đề cơ cấu chi trả tiền tư nhân – chi nghiệp vụ. Tiêu chí phân bổ chi NSĐP cho GDCL giai đoạn 2017-2020 là biên chế được cấp với thẩm quyền giao. Ngân sách đảm bảo đủ chế độ tiền lương, phụ cấp và những khoản đóng góp theo số biên chế được cấp với thẩm quyền giao và đảm bảo tỷ lệ chi nghiệp vụ theo cơ cấu chi nghiệp vụ 10% – cung cấp tiền lương, phụ cấp và những khoản với tính chất lương (ko bao gồm những khoản phụ cấp đặc thù) 90%. Những quận, thị xã, thành phường được phân bổ thêm kinh phí thực hiện những nhiệm vụ của ngành giáo dục (bồi dưỡng thầy giáo thường xuyên; tập huấn chuyên môn, nghiệp vụ; thi tốt nghiệp….) theo số trường trực thuộc quận và phân theo khu vực (thành phường, thị xã và đồng bằng; núi thấp; núi cao). Cụ thể như sau:

Tương tự, định mức phân bổ NSĐP cho GDCL tỉnh Thanh Hóa giai đoạn 2017-2020 cũng ko thể hiện được những ưu tiên đầu tư của ngành trong từng thời kỳ cụ thể và vẫn hoàn toàn dựa trên yếu tố đầu vào, ko dựa trên giá thành đơn vị đầy đủ. Do tính hoàn toàn dựa trên chế độ cho biên chế nên định mức phân bổ mang tính cứng nhắc, gây khó khăn cho những đơn vị trong quá trình thực hiện dự toán như đã phân tích ở trên và ko thích hợp với định hướng đổi mới quản lý tài chính công.

Luật NSNN 2015, Nghị định 163/2016/NĐ-CP ngày 21/12/2016 của Chính phủ đã kể tới quản lý NSNN theo kết quả thực hiện nhiệm vụ. Như đã phân tích ở chương 1, kết quả thực hiện nhiệm vụ trong hoạt động giáo dục là rất khó đo lường nên thiết yếu lộ trình chuyển đổi phương thức quản lý chi NSNN cho GDCL một cách hợp lý. Với định mức phân bổ NSĐP cho GDCL tỉnh Thanh Hóa giai đoạn 2017-2020 quy định tại Quyết nghị 25/2016/NQ-HĐND ngày 08/12/2016 của HĐND tỉnh Thanh Hóa sẽ ko tạo được bước chuyển để tiến tới quản lý chi NSĐP cho GDCL theo kết quả thực hiện nhiệm vụ và thực hiện “đẩy mạnh cung ứng nhà cung cấp sự nghiệp công theo cơ chế thị trường, xúc tiến xã hội hoá nhà cung cấp sự nghiệp công”