Cơ sở lập dự toán chi NSĐP cho GDCL giai đoạn 2011-2017 đối với chi thường xuyên NSĐP cho GDCL

Tỉnh Thanh Hóa đã ban hành các văn bản về Kế hoạch phát triển giáo dục địa phương để triển khai thực hiện trong giai đoạn 2011-2017 và làm cơ sở cho việc xây dựng dự toán chi NSĐP cho GDCL. Trên cơ sở Chiến lược phát triển kinh tế – xã hội tỉnh Thanh Hóa đến năm 2020 và Quy hoạch phát triển SNGD tỉnh Thanh Hóa đến năm 2020, Sở GD&ĐT tham mưu trình UBND tỉnh phê duyệt chỉ tiêu Kế hoạch phát triển SNGD theo từng năm học. Nội dung kế hoạch bao gồm xác định số trường theo từng cấp học (mầm non, tiểu học, THCS, THPT, các trường phổ thông nhiều cấp học); số nhóm/lớp và quy mô học sinh cho Sở GD&ĐT (đối với các trường THPT; Trung tâm GDTX – dạy nghề tỉnh; Trung tâm Giáo dục Kỹ thuật tổng hợp – Hướng nghiệp) và UBND các huyện, thị xã, thành phố (các trường mầm non, tiểu học, THCS, các Trung tâm GDTX – dạy nghề cấp huyện) chi tiết đến từng trường, từng địa phương. Bên cạnh đó, hàng năm, UBND tỉnh Thanh Hóa ban hành Chỉ thị về các nhiệm vụ trọng tâm năm học, trong đó xác định các nhiệm vụ chung của các cấp học, bậc học và nhiệm vụ cụ thể của từng cấp học; nhiệm vụ phát triển đội ngũ nhà giáo và cán bộ quản lý giáo dục…. Trên cơ sở đó, Sở GD&ĐT, các địa phương tổ chức triển khai thực hiện. Đây là một trong những căn cứ quan trọng để xây dựng dự toán ngân sách cho các đơn vị để đảm bảo thực hiện các mục tiêu của ngành.

Tỉnh Thanh Hóa cũng đã phê duyệt các đề án, nhiệm vụ về phát triển đội ngũ cán bộ, giáo viên ngành giáo dục. Cụ thể: đề án “Bố trí, sắp xếp và nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, giáo viên ngành giáo dục tỉnh Thanh Hóa đến năm 2020” tại Quyết định số 1378/QĐ-UBND ngày 16/4/2015 của Chủ tịch UBND tỉnh Thanh Hóa nhằm bố trí, sắp xếp lại đội ngũ giáo viên phù hợp với điều kiện thực tế của tỉnh và xử lý tình trạng thừa thiếu cục bộ giữa các địa phương và các cấp học. Đề án đã xác định cụ thể các mục tiêu về số lượng, chất lượng, cơ cấu đội ngũ cán bộ giáo viên; xây dựng lộ trình và các giải pháp triển khai thực hiện đến năm 2020. Trong điều kiện định mức phân bổ NSĐP cho GDCL thực hiện theo biên chế được cấp có thẩm quyền giao thì các chỉ tiêu được xây dựng trong đề án này là cơ sở cho cơ quan tài chính, cơ quan GD&ĐT địa phương dự kiến nguồn lực NSĐP để đảm bảo duy trì hoạt động thường xuyên của ngành giáo dục trong trung hạn.

Đồng thời, tỉnh Thanh Hóa ban hành các đề án nhằm tăng cường cơ sở vật chất các trường THPT có khả năng đạt chuẩn quốc gia, nâng cao chất lượng giáo dục miền núi tỉnh Thanh Hóa đến năm 2020 với các mục tiêu, nhiệm vụ cụ thể để triển khai thực hiện trong giai đoạn vừa qua. Các đề án: Củng cố và phát triển hệ thống trường phổ thông DTNT tỉnh Thanh Hóa, giai đoạn 2011-2015 và 2016-2020; Mở rộng, nâng cấp khu nhà ở nội trú cho học sinh trường THCS và THPT các huyện miền núi cao tỉnh Thanh Hóa đến năm 2020; Mở rộng, nâng cấp các trường THPT để đạt chuẩn quốc gia đến năm 2020… Các đề án được phê duyệt lộ trình thực hiện cụ thể là cơ sở để cơ quan Tài chính tham mưu bố trí nguồn lực để thực hiện trong cả giai đoạn, tăng tính chủ động trong việc thực hiện nhiệm vụ của cơ quan Tài chính và các chủ đầu tư (Sở GD&ĐT; UBND cấp huyện). Những đề án này mới đáp ứng được một phần nhỏ nhu cầu đầu tư mở rộng, nâng cấp cơ sở vật chất của các trường công lập trên địa bàn tỉnh.

Tuy nhiên, chưa có sự gắn kết chặt chẽ giữa lập kế hoạch và ngân sách, quan điểm nhiều năm trong lập kế hoạch tài khóa và ngân sách hằng năm cho GDCL chưa thể hiện rõ nét. Giai đoạn 2011-2016, thực hiện theo Luật NSNN năm 2002, địa phương chưa lập ngân sách trung hạn và lập ngân sách theo kết quả thực hiện nhiệm vụ. Tuy nhiên, những biểu hiện tầm nhìn ngân sách trung hạn đã thể hiện qua việc áp dụng thời kỳ ổn định ngân 2011 – 2015; phân bổ ngân sách phải phù hợp với những ưu tiên trong kế hoạch phát triển KT-XH 5 năm và hằng năm của địa phương. Giai đoạn 2017-2020, thực hiện theo Luật NSNN năm 2015, địa phương đã bước đầu lập kế hoạch tài chính ngân sách 03 năm địa phương (giai đoạn 2018-2020) nhưng còn nhiều lúng túng trong quá trình thực hiện do những bất cập trong quy định của Trung ương. Đối với việc lập kế hoạch tài chính – NSNN 03 năm ở địa phương, Nghị định 45/2017/NĐ-CP ngày 21/4/2017, Thông tư 69/2017/TT-BTC ngày 07/7/2017chỉ quy định về việc lập kế hoạch tài chính – NSNN 03 năm của tỉnh và các đơn vị cấp tỉnh. Đây là một khó khăn trong quá trình thực hiện bởi ngân sách tỉnh bao gồm ngân sách cấp tỉnh và ngân sách các huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh. Thanh Hóa là một tỉnh có địa bàn rộng, các nhiệm vụ chi cho GDCL tập trung chủ yếu ở khối huyện nên khi các huyện, thị xã, thành phố không xây dựng kế hoạch tài chính – ngân sách 03 năm thì sẽ rất khó tổng hợp được kế hoạch tài chính – ngân sách 03 năm của tỉnh một cách sát thực.

Ngành giáo dục chưa dự kiến các chương trình, nhiệm vụ, bối cảnh phát triển ngành giáo dục địa phương để xem xét, xác định nhiệm vụ ưu tiên của ngành năm kế hoạch làm cơ sở cho việc xây dựng dự toán chi NSĐP cho GDCL. Kế hoạch phát triển ngành giáo dục được xây dựng cho các năm học nhưng mới dừng lại ở việc xác định chỉ tiêu giáo dục cho các cơ sở GDCL trên địa bàn tỉnh, chưa có kế hoạch tổng thể cho toàn bộ hoạt động của ngành giáo dục. Một số chương trình, dự án được xây dựng nhưng còn mang tính nhỏ lẻ, giải quyết một nhu cầu đầu tư, một nhiệm vụ phát sinh của ngành chứ chưa có bản đề xuất tổng thể các chương trình, nhiệm vụ, các dự án, đề án của ngành phục vụ cho việc thực hiện các mục tiêu phát triển giáo dục địa phương. Chính vì vậy, kế hoạch phát triển và các chương trình, nhiệm vụ, dự án, đề án chưa có tầm nhìn trung và dài hạn, chưa tạo ra được các giải pháp mang tính “dài hơi” cho ngành giáo dục. Đồng thời, các nhiệm vụ được xây dựng chưa xây dựng các tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thành để làm cơ sở xác định kết quả thực hiện nhiệm vụ của ngành.

Trên thực tế, trong giai đoạn 2011-2017, kinh phí thực hiện các chương trình, đề án được lồng ghép từ nhiều nguồn (NSTW hỗ trợ thực hiện các chương trình trên địa bàn tỉnh, vốn NSĐP và các nguồn huy động hợp pháp khác). Bên cạnh đó, do khả năng nguồn lực có hạn, không phải tất cả các chương trình, nhiệm vụ của ngành giáo dục đều được bố trí kinh phí thực hiện mà các cơ quan chủ trì phân bổ phải sắp xếp, lựa chọn theo thứ tự ưu tiên. Tuy nhiên, việc lựa chọn các chương trình, nhiệm vụ theo thứ tự ưu tiên chưa được thực hiện một cách rõ ràng, minh bạch.

Định mức phân bổ chi thường xuyên NSĐP cho GDCL giai đoạn 2011-2016 và 2017-2020

Tiêu chí được sử dụng khi Trung ương phân bổ ngân sách cho GD&ĐT của địa phương là dân số trong độ tuổi đi học. Tuy nhiên, để phù hợp với điều kiện cụ thể của địa phương, giai đoạn 2011-2016, tiêu chí phân bổ NSĐP cho GDCL đối với các cơ sở giáo dục cấp tỉnh và các địa phương được lựa chọn là số học sinh theo quyết định của cấp có thẩm quyền và phân thành 04 vùng (thành phố, thị xã; đồng bằng; núi thấp; núi cao) [36].

Trên cơ sở định mức phân bổ của Trung ương cho tỉnh và khả năng NSĐP, định mức phân bổ chi NSĐP cho SNGD tỉnh Thanh Hóa giai đoạn 2011-2015, kéo dài đến hết năm 2016 được phân loại theo từng cấp ngân sách, theo từng cấp học và có phân biệt theo vùng, miền; đảm bảo kinh phí phân bổ cho giáo dục không thấp hơn kinh phí được Trung ương phân bổ. Định mức phân bổ như sau:

– Đối với các đơn vị dự toán cấp tỉnh: định mức phân bổ chi NSĐP cho các trường THPT được phân làm 04 mức theo 04 khu vực (thành phố, thị xã; đồng bằng; núi thấp; núi cao).

Bổ sung ngoài định mức các nội dung: chế độ học bổng, trang cấp cho học sinh trường nội trú; Bù chênh lệch chính sách ưu đãi của các đối tượng dược hưởng theo Nghị định số 61/2005/QĐ-TTg với mức hưởng chung của các cấp học; Chế độ khuyến khích đối với cán bộ, giáo viên, học sinh và bổ sung huấn luyện đội tuyển thi quốc tế của trường THPT chuyên Lam Sơn.

– Định mức phân bổ chi SNGD cho ngân sách huyện: phân biệt theo từng cấp học, theo từng khu vực; thể hiện sự ưu tiên phân bổ nguồn lực cho khu vực có điều kiện kinh tế – xã hội khó khăn (núi thấp, núi cao).

Bổ sung ngoài định mức: chế độ học bổng, trang cấp cho học sinh trường nội trú; Bù chênh lệch chính sách ưu đãi của các đối tượng dược hưởng theo Nghị định số 61/2005/QĐ-TTg với mức hưởng chung của các cấp học; phụ cấp dạy lớp ghép với giáo viên tiểu học theo quyết định 15/2010/QĐ-TTg; kinh phí bồi dưỡng, tập huấn chuyên môn, nghiệp vụ cho cán bộ, công chức, viên chức huyện; kinh phí hỗ trợ hội khuyến học huyện, thị xã, thành phố (40 triệu đồng/năm); chi nghiệp vụ chuyên ngành (bồi dưỡng giáo viên thường xuyên và định kỳ, thi học sinh giỏi cấp huyện, kinh phí thi tốt nghiệp….).

Định mức trên bao gồm tiền lương, các khoản phụ cấp theo lương (mức lương cơ bản 730.000 đồng/tháng) và đảm bảo chi nghiệp vụ năm đầu thời kỳ ổn định tối thiểu 10%. Các năm tiếp theo trong thời kỳ ổn định, khi Nhà nước tăng lương tối thiểu thì ngân sách chỉ cấp bù phần chênh lệch so với phần huy động 40% từ nguồn thu học phí để đảm bảo thanh toán cá nhân (tiền lương, phụ cấp, các khoản có tính chất lương) theo chính sách.

Căn cứ định mức phân bổ trên, Sở Tài chính/phòng TCKH trực tiếp tham mưu thực hiện phân bổ dự toán chi thường xuyên đối với từng cấp ngân sách cho các trường thuộc tỉnh/huyện quản lý.

Định mức phân bổ trên đã phân biệt theo địa bàn địa lý, từ đó góp phần đảm bảo yêu cầu công bằng trong giáo dục. Định mức phân bổ chi NSĐP cho GDCL tỉnh Thanh Hóa giai đoạn 2011-2016 cho các cấp học phân chia thành các nhóm, tương ứng với các khu vực: thành phố, thị xã; đồng bằng; núi thấp; núi cao. Thể hiện sự ưu tiên phân bổ nguồn lực cho khu vực có điều kiện kinh tế – xã hội khó khăn hơn, giảm bất bình đẳng về cơ hội tiếp cận giáo dục của người dân và tạo ra khả năng cung cấp dịch vụ giáo dục tương đương giữa các cơ sở giáo dục.

Tuy nhiên, định mức phân bổ chi NSĐP cho GDCL giai đoạn 2011-2016 có tính hiệu lực thấp, không đáp ứng được nhu cầu kinh phí hoạt động của ngành giáo dục. Mặc dù tiêu chí phân bổ được xác định là số học sinh các cấp học, tuy nhiên trên thực tế, do sự khác biệt về điều kiện kinh tế – xã hội gữa các vùng trong tỉnh, số học sinh của các trường, các địa phương là khác nhau và luôn có sự biến động. Ở khu vực miền núi, đặc biệt là khu vực núi cao, các trường thường có nhiều điểm trường lẻ, số học sinh đến trường ít. Bên cạnh đó, biên chế giáo viên giao đối với một số trường chưa phù hợp với số học sinh theo định mức. Để đảm bảo thực hiện các mục tiêu giáo dục, đặc biệt là đối với bậc học mầm non và tiểu học, thì một số địa phương/trường học có ít học sinh, số học sinh/lớp không đạt định mức nhưng vẫn phải bố trí đủ giáo viên, cơ sở vật chất để duy trì hoạt động giảng dạy, học tập. Đối với những địa phương/đơn vị này nếu phân bổ theo số học sinh thì không đảm bảo kinh phí thực hiện nhiệm vụ của ngành giáo dục. Chính vì vậy, tiêu chí phân bổ thường được sử dụng là biên chế được cấp có thẩm quyền giao và đảm bảo cơ cấu giữa chi lương và chi hoạt động là 90:10.

Đối với một số địa phương, khi xác định dự toán theo số học sinh các cấp học không đảm bảo được chi tiêu cho số biên chế của ngành được giao và tỷ lệ chi nghiệp vụ 10% thì áp dụng tính dự toán theo chế độ – chi khác với tỷ lệ 90:10 để xác định dự toán báo cáo UBND tỉnh, trình HĐND tỉnh phê duyệt.

Việc xác định chi nghiệp vụ theo lương dẫn đến các trường có hệ số lương cao thì chi khác lớn, các trường miền núi, trường bán công chuyển sang công lập hệ số lương thấp, chi khác ít, dẫn đến chi khác giữa các trường có khoảng chênh lệch không hợp lý. Trong khi đó, các khoản chi hoạt động SNGD của một nhà trường cơ bản như nhau, số giáo viên, số lớp nhiều hay ít đều phải thực hiện quy trình dạy và học giống nhau cũng là một khó khăn cho các cơ sở giáo dục trong quá trình thực hiện dự toán.

Định mức phân bổ chi thường xuyên NSĐP cho GDCL mặc dù đã có sự phân biệt theo khu vực nhưng chưa có sự phân biệt theo chất lượng cung cấp dịch vụ giáo dục. Định mức phân bổ chỉ phân biệt theo khu vực và cấp học. Các cơ sở giáo dục ở cùng địa bàn, cùng cấp học thì hưởng mức hỗ trợ từ NSĐP như nhau. Điều này không tạo được động lực cho các cơ sở giáo dục nâng cao chất lượng trong cung cấp dịch vụ giáo dục.

Trong điều kiện nền kinh tế luôn có lạm phát, việc giữ duy trì định mức trong suốt thời kỳ ổn định cũng gây khó khăn cho các đơn vị. Cơ cấu chi trong định mức phân bổ là đảm bảo tỷ lệ chi tiền lương, các khoản phụ cấp theo lương 90%, các khoản chi nghiệp vụ tối thiểu 10% (theo lương cơ sở 730.000 đồng/tháng). Như vậy, phần kinh phí dành cho chi cho hoạt động nghiệp vụ chuyên môn của đơn vị không thay đổi trong suốt thời kỳ ổn định, đơn vị gặp nhiều khó khăn trong việc đảm bảo kinh phí phục vụ hoạt động chuyên môn khi giá cả hàng hóa, dịch vụ luôn biến động. Trong khi đó, để nâng cao chất lượng dịch vụ giáo dục, các trường thường có nhu cầu một khoản lớn cho việc đầu tư trang bị cơ sở vật chất (máy tính, máy chiếu,…). Trên thực tế, không có các quy định cụ thể cho quy trình thực hiện các khoản mục này từ việc huy động của PHHS mà hoàn toàn phụ thuộc vào khả năng “vận động” của các trường. Về phía phụ huynh, thường không nắm được một cách tổng thể nhu cầu đầu tư của nhà trường đối với các nội dung này khi đóng góp “tự nguyện”. Tức là việc huy động các khoản đóng góp tự nguyện nhiều khi không đảm bảo tính “minh bạch”.

Định mức chưa tính đến khả năng huy động nguồn thu ở các cấp học. Định mức phân bổ chi SNGD nói trên được xây dựng từ năm 2011 trên cơ sở đảm bảo chi phí đào tạo cho 01 học sinh ở các cấp học theo cơ cấu giữa chi thanh toán cá nhân (90%) và chi nghiệp vụ (tối thiểu 10%), chưa tính đến khả năng huy động nguồn thu ở các cấp học theo lộ trình. Trong giai đoạn này, khung học phí đối với giáo dục mầm non và giáo dục phổ thông được quy định cho năm học 2010-2011 và được điều chỉnh theo chỉ số giá tiêu dùng tăng bình quân hàng năm do Bộ KH&ĐT thông báo [20]. Tuy nhiên, định mức phân bổ NSĐP cho GDCL tỉnh Thanh Hóa không có sự điều chỉnh nào trong suốt thời kỳ ổn định 2011-2016.

Mặc dù định mức phân bổ chi NSĐP cho GDCL giai đoạn 2011-2016 bộc lộ nhiều hạn chế như trên nhưng định mức phân bổ chi NSĐP cho GDCL giai đoạn 2017-2020 lại được xây dựng dựa trên nguyên tắc gắn liền với quản lý chặt chẽ biên chế, lấy biên chế làm trung tâm, không khắc phục được các hạn chế của định mức giai đoạn 2011-2016 mà chủ yếu chỉ xử lý vấn đề cơ cấu chi thanh toán cá nhân – chi nghiệp vụ. Tiêu chí phân bổ chi NSĐP cho GDCL giai đoạn 2017-2020 là biên chế được cấp có thẩm quyền giao. Ngân sách đảm bảo đủ chế độ tiền lương, phụ cấp và các khoản đóng góp theo số biên chế được cấp có thẩm quyền giao và đảm bảo tỷ lệ chi nghiệp vụ theo cơ cấu chi nghiệp vụ 10% – chi tiền lương, phụ cấp và các khoản có tính chất lương (không bao gồm các khoản phụ cấp đặc thù) 90%. Các huyện, thị xã, thành phố được phân bổ thêm kinh phí thực hiện các nhiệm vụ của ngành giáo dục (bồi dưỡng giáo viên thường xuyên; tập huấn chuyên môn, nghiệp vụ; thi tốt nghiệp….) theo số trường trực thuộc huyện và phân theo khu vực (thành phố, thị xã và đồng bằng; núi thấp; núi cao). Cụ thể như sau:

Như vậy, định mức phân bổ NSĐP cho GDCL tỉnh Thanh Hóa giai đoạn 2017-2020 cũng không thể hiện được các ưu tiên đầu tư của ngành trong từng thời kỳ cụ thể và vẫn hoàn toàn dựa trên yếu tố đầu vào, không dựa trên chi phí đơn vị đầy đủ. Do tính hoàn toàn dựa trên chế độ cho biên chế nên định mức phân bổ mang tính cứng nhắc, gây khó khăn cho các đơn vị trong quá trình thực hiện dự toán như đã phân tích ở trên và không phù hợp với định hướng đổi mới quản lý tài chính công.

Luật NSNN 2015, Nghị định 163/2016/NĐ-CP ngày 21/12/2016 của Chính phủ đã đề cập đến quản lý NSNN theo kết quả thực hiện nhiệm vụ. Như đã phân tích ở chương 1, kết quả thực hiện nhiệm vụ trong hoạt động giáo dục là rất khó đo lường nên cần phải có lộ trình chuyển đổi phương thức quản lý chi NSNN cho GDCL một cách hợp lý. Với định mức phân bổ NSĐP cho GDCL tỉnh Thanh Hóa giai đoạn 2017-2020 quy định tại Nghị quyết 25/2016/NQ-HĐND ngày 08/12/2016 của HĐND tỉnh Thanh Hóa sẽ không tạo được bước chuyển để tiến tới quản lý chi NSĐP cho GDCL theo kết quả thực hiện nhiệm vụ và thực hiện “đẩy mạnh cung ứng dịch vụ sự nghiệp công theo cơ chế thị trường, thúc đẩy xã hội hoá dịch vụ sự nghiệp công”

Chia sẻ bài này với bạn bè

Bình luận